البناء القانوني للجهوية المتقدمة بالمغرب رهان جديد نحو الجهوية الموسعة -دراسة مقارنة-

بقلم

الملخص:

لقد وصل الإصلاح الجهوي بالمغرب إلى ذروته بصدور دستور 2011، الذي حدد سقفاً لا يمكن تجاوزه، وهو الإبقاء على الجهوية الإدارية، التي تحتفظ فيها السلطة المركزية وممثلوها بأهم الصلاحيات. وجاءالقانون التنظيمي للجهات رقم: 14- 111، سنة 2015م، بتعديلات شكلية وبتنقيحات طفيفة للنموذج السابق، فالمفاصل الرئيسية للجهوية المتقدمة لا تزال تتحكم فيها هواجس الضبط والمراقبة، وتسيطر عليها بواعث الاحتراز وضعف الثقة. وكأننا أمام مشهد جديد بتأثيث قديم، مشهد يراد له الحفاظ على البنية القديمة مع تغيير بعض المواقع والأدوار، وتبديل المصطلحات والتسميات الكلاسيكية بأخرى حديثة وبراقة.

وأمام هذه الانتكاسة القانونية، وبما أن المغرب يتميز بالتعدد اللغوي والهوياتي وبطلان أطروحة الخصوصية، فإن التوجه نحو بناء جهوية موسعة سياسية أضحى ضروريا لاستيعاب هذا التنوع، الذي يميز مجموعة من المناطق، داخل كيان سياسي موحد، ويعمل على حماية خصوصية الوحدات المشكلة للدولة، ويحول دون فك الارتباط بين الجهات والمركز.

Abstract:

Regional reform in Morocco reached its climax with the promulgation of the 2011 constitution, which set a ceiling that could not be crossed, which is the preservation of administrative regionalism, in which the central authority and its representatives retain the most important powers.  The Regulatory Law of the Entities No. 14-111 of 2015 AD came with formal amendments and slight revisions to the previous model, as the main joints of advanced regionalization are still controlled by control and monitoring concerns, and are dominated by precaution and lack of confidence.  It is as if we are facing a new scene with an old furnishing, a scene intended to preserve the old structure with changing some locations and roles, and replacing classic terms and designations with modern and glamorous ones.

 Faced with this legal setback, and since Morocco is characterized by linguistic and identity pluralism and the invalidity of the privacy thesis, the orientation towards building an expanded political regionalism has become necessary to accommodate this diversity, which characterizes a group of regions, within a unified political entity, and works to protect the privacy of the units that form the state, and prevents  Disengagement between the authorities and the center.

تقرير المناقشة:

  احتضنت يومه الثلاثاء 26 يوليوز 2016، قاعة الاجتماعات بالملحقة الثانية برحاب كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بطنجة، مناقشة أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام، تقدم بها الباحث علي قاسمي، حول موضوع: البناء القانوني للجهوية المتقدمة بالمغرب رهان جديد نحو الجهوية الموسعة  -دراسة مقارنة-، أمام لجنة علمية مكونة من الدكتور محمد العمراني بوخبزة رئيسا ومشرفا، والدكتور الحاج شكرة، والدكتور محمد غربي، والدكتور توفيق السعيد، والدكتور عبد الكبير يحيا أعضاء.

وقد اشتمل هذا البحث على مقدمة تضمنت تلك العناصر الثمانية المتمثلة في تحديد مفهومي الجهوية المتقدمة والجهوية الموسعة، وأهمية الموضوع المتجلية في ما هو سياسي واقتصادي وإداري واجتماعي وحقوقي، وأسباب الاختيار التي تكمن في أهميته العلمية والعملية، فهو موضوع جديد ومتجدد، ومن زمرة المواضيع التي لم تنضج ولم تحترق، وحتى لا يتيه الباحث في خضم لا ساحل له فقد حدد مجال الدراسة زمانيا ومكانيا مع  بيان القواعد المتبعة في الإنجاز.

واختار الباحث المنهج التحليلي الذي يجمع بين التفسير والنقد والاستنباط، مع الاستعانة بالمقاربات المتنوعة القانونية والسياسية والاقتصادية، وعدم إغفال المناهج الأخرى وخاصة المنهج المقارن.

وبناء على الإشكالية الآتية: إلى أي حد استجابت المقتضيات الدستورية والقانون التنظيمي للجهات لمشروع الجهوية المتقدمة، وما هي الطموحات المنتظرة منهما؟، تم تقسيم البحث إلى قسمين، وتحت كل قسم بابين، وتحت كل باب فصلين ومباحث وفروع وفقرات، وذلك سيرا على المنهج الفرنكفوني في التقسيم.

وقد حمل القسم الأول عنوان: الجهوية المتقدمة بالمغرب وأنواع الجهويات في التجارب المقارنة، وبما أن التوجهات الكبرى في هذا البلاد يرسمها الملك عبر خطبه، فإنه كان لزاما على الباحث أن يُفرد الفصل الأول من الباب الأول للحديث عن نظريات الفاعلين حول بلورة مشروع الجهوية المتقدمة، وخاصة تصور الملك محمد السادس، ونظريات الأحزاب السياسية.

ومجمل الكلام في هذا الفصل أن المؤسسة الملكية هي التي تقود الأوراش الكبرى في هذا البلاد، أما جل الأحزاب السياسية فهي تابعة وخاضعة ولم تستطع أن تتجاوز الخريطة التي رسمت لها مسبقا.

وبالتالي، فإن مثل هذه السلوكيات والممارسات الحزبية لن تساهم في مأسسة النسق السياسي والحزبي، بقدر ما ستساهم في تكريس الاستمرارية من حيث طبيعة اشتغال هذه الاحزاب التي ستزيد من وهنها وضعفها، ولن تتمكن من الخضوع لإرادتها في اتخاذ القرارات، وإنما تخضع للإرادة الملكية، حيث يظل الملك هو المهيمن على الحقل السياسي، ويتحكم في خيوطه بما يتلاءم مع استراتيجية تدبير السلطة والحكم.

أما الفصل الثاني، فقد أُفرد لدراسة تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية، حيث أورد عليه البحث أسئلة وملاحظات تتعلق بتركيبتها التي لم تكن عادلة ولم تكن مستقلة عن وزارة الداخلية.كما أنها لم تفعل المقاربة التشاركية بشكل متوازن بين جميع الفاعلين والمتدخلين استجابة للخطاب الملكي الذي دعاها إلى الإصغاء للهيئات المعنية والمؤهلة.

أما مضمون التقرير فقد حمل مجموعة من المقترحات الإيجابية، التي ستعمل على تجاوز العديد من سلبيات النظام الجهوي المعمول به سابقا، إلا أنه لم يخل من بعض الجوانب المظلمة، التي سوف تعرقل السعي لتحقيق جهوية متقدمة تستجيب لمتطلبات المواطنين.

ومن أبرز الثغرات التي رصدها الباحث في هذا التقرير ما يلي:

– الإبقاء على الدور المركزي للولاة والعمال؛

– اختصاصات مكبلة ومبهمة؛

– عدم الإشارة ولو تلميحاً إلى إمكانية خلق أحزاب سياسية جهوية، رغم أنها تعتبر من الركائز المهمة التي ينبغي أن تكون حاضرة في مشروع الجهوية المتقدمة.

  وفي نفس السياق يلاحظ بأن اللجنة اعتمدت على نفس التقسيم الإداري المطبق سابقا للعمالات والأقاليم، رغم بعض التعديلات الشكلية المقترحة، فالجميع يقر الآن بأن التقطيع الإداري السابق أصبح متجاوزاً، بل أصبح عائقاً أمام تنمية حقيقية ومندمجة لمختلف مناطق المغرب.

ويتضح أيضاً أن تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية كانت له أهمية لا تنكر على مستوى التشخيص، وتحديد العوائق القانونية والتنظيمية والمؤسساتية، التي تعرفها الجهات في وضعها السابق، لكنه فشل في وضع التوصيات والمقترحات.

أما الباب الثاني، فقد تضمن الحديث عن أنواع الجهويات في التجارب المقارنة، واشتمل على ذكر أربعة نماذج: نموذجين في إطار الدولة الموحدة: وهما إسبانيا وإيطاليا، ونموذجين في إطار الدولة المركبة: وهما الجمهورية الألمانية والإمارات العربية المتحدة.

إن الجهوية الإسبانية تتمتع باختصاصات دستورية واسعة ومتنوعة، فالمجموعات المستقلة تشارك المشرع الوطني في الوظيفة التشريعية وتشارك السلطة التنفيذية في الوظيفة التنظيمية، كما أن تنازع الاختصاص بينها وبين الدولة ليس مجرد تنازع إداري وإنما هو تنازع سياسي يعرض على المحكمة الدستورية، لكن رغم ذلك يبقى انعدام التماثل المالي بين جميع مناطق الحكم الذاتي وضعاً غريباً، لذلك دعت بعض الجهات إلى إعادة النظر في طريقة التمويل غير المنسجمة مع حاجياتها، وتطالب بصلاحيات جبائية أكبر.

أما الجهوية الإيطالية فلها بدورها وزن سياسي كبير من خلال سلطاتها التشريعية والتنفيذية، حيث تتمتع الجهات ذات النظام الخاص باستقلال كبير نظراً لطبيعتها الدستورية، وتتمتع ببعض الاختصاصات التي لا تختص بها الجهات الأخرى، وسلطتها التشريعية غير محددة باستثناء احترام القواعد العامة للاختصاص، كما أنها تختص بوضع الإجراءات التنظيمية لتنفيذ القانون، وتتمتع بسلطة جبائية مستقلة عن سلطة الدولة.

ويُستخلص من تحليل التجربة الجهوية الألمانية أن “اللاندر” دولة ذات سيادة في الاتحاد الألماني رغم ما عليه من حدود، فهو يتوفر على حكومة يتم تشكيلها من الأغلبية البرلمانية، والأهداف التي ترسمها أحزاب الأغلبية هي التي تحدد الخط السياسي  للحكومات الجهوية.

أما النظام الفيدرالي الذي يعتبر أساساً للحكم في دولة الإمارات العربية المتحدة، فإنه يشوبه إعواز كبير واختلاف واضح بين النص والتطبيق، وبناءً على هذه الحقيقة نرى أنه توجد لا مركزية سياسية دستورية نسبية أو جزئية في دولة الإمارات، وليست مطلقة أو كاملة. إذ ليس وجود سلطات محلية يعتبر دليلاً حتمياً على قيام اللامركزية السياسية، وإنما العبرة بحجم وطبيعة السلطة الممنوحة لتلك الوحدات.

أما القسم الثاني، فقد جعله الباحث تحت عنوان: معالم البناء القانوني للجهوية الموسعة والجهوية المتقدمة، وأفرد الباب الأول منه للجهوية الموسعة: المفهوم والدعائم الأساسية، وذلك بالتعرف على طريقة نشأتها وتطورها، والشروط التي يجب أن تتوافر لقيامها، والعلاقة بينها وبين الجهوية الإدارية، وكيفية ممارسة السلطات الثلاث، وبيان المعايير المميزة للجهوية الموسعة كالمبادئ الأساسية، والخصائص الضرورية والضابطة للتوازن، والأساليب المختلفة لتوزيع الاختصاصات بين المركز والجهات.

وقد اتضح أن الجهوية الموسعة هي أقصى درجة اللامركزية في إطار الدولة الموحدة دون الوصول إلى مستوى الدولة الفيدرالية، وهي كذلك عنصر أساسي لقيام الدولة الاتحادية، وخاصية من خصائصها، حيث تعدد مراكز السلطة أو الحكم وتوزيعها بين عدة مؤسسات أو هيئات مستقلة.

وجاء الباب الثاني ليكشف عن معالم الجهوية المتقدمة وفق الدستور وقانون الجهات وضرورة الجهوية الموسعة، حيث لا يختلف اثنان على نجاح دستور 2011 في تدشين عهد جديد للجهوية، عبر التنصيص عليها، وتنظيمها والتوسيع من نطاق اختصاصاتها، والتخفيف من حدة الوصاية التي كانت إحدى العوائق الأساسية في ظل التجارب السابقة، وإبدالها بالتنسيق والتعاون.

كما أن منع الدستور لتأسيس الأحزاب السياسية على أساس جهوي، إشارة قوية إلى توجه الدولة المركزية نحو احتكار السلطة التنظيمية والتشريعية في إطار لامركزية إدارية، تقوم على المقاربة الأمنية للحفاظ على المفهوم التقليدي للوحدة الوطنية والترابية؛ دون مراعاة لخصوصيات الجهات التاريخية وما حققته من تراكم في التدبير والتسيير الذاتي لشؤونها الجهوية والمحلية.

وبالإضافة لما سبق، فإن القانون التنظيمي للجهات، يمثل ردة وانتكاسة وتراجعاً بخطوات إلى الوراء، لأنه بقي رهين الجهوية الإدارية اللامركزية، ولم يستلهم ما تبلور إبان وأثناء انطلاق الحوار المجتمعي حول الجهوية، الذي توج بتقديم الإطارات الحزبية والمدنية والحقوقية لمذكراتها وتصوراتها بما تضمنته من قناعات متقاطعة مشتركة، عنوانها البارز الطموح الجماعي نحو إقرار نموذج جهوي، يعيد صياغة بنية ونسق العلاقات بين الحكومة المركزية والجهات في اتجاه رفع قيود الوصاية، وتحرير الطاقات ورد الاعتبار للنخب المحلية، كل ذلك في إطار مغرب غني بتعدد وتنوع روافده ومكوناته، قائم على مبادئ الوحدة والتضامن والتوازن والمساواة.

ومن أجل احترام التعددية الثقافية واللغوية، وخصوصيات المناطق المغربية، فإنه ينبغي الإسراع بتنزيل الجهوية الموسعة وتعميمها على الطريقة الألمانية أو البلجيكية، وبذلك نضع الإطار المتميّز والمتنوّع للإرث الحضاري المغربي، الذي أصبح ذا طابع معروف فى العالم أجمع.

ولا مناص للعدول عن هذا الخيار المفروض لإيجاد حل توافقي لقضية الصحراء المغربية، ولإعادة توزيع الثروة بشكل عادل بين كافة الجهات وتحقيق العدالة الاجتماعية، وذلك بتمكين سكان المناطق بصفتهم المعنيين الأوائل ببرمجة وتنفيذ المشروعات الخاصة بجهاتهم والاستفادة من خيراتها.

ولا مفر من هذا الخيار في ظل وجود حركات أمازيغية تستجدي الدول الغربية والمنظمات الدولية على التطرف العربي.

ولا منجى من التشرذم الجغرافي والسياسي إلا بإقرار جهوية موسعة سياسية تعم جميع مناطق المملكة المغربية لتكريس دولة الحق والقانون.

وفي ختام هذه الدراسة، نرى أنه قد تأتى لنا قدر كبير من المعلومات والوقائع الأساسية، التي قادتنا بدورها إلى مجموعة من الخطوط الرئيسة التي سار فيها البحث.

وبشيء من التنظيم للمادة العلمية المتحصلة، ولما استنبطناه من العبر والأحكام، نجمل ذلك كله في خطوط عامة على النحو الآتي:

– إن الفصول التي أفردها دستور 2011 للجماعات الترابية غير كافية لبناء الجهوية الموسعة، لذلك كان ينبغي الزيادة في عددها وتفصيلها أكثر على غرار دساتير الدول التي تتبنى الجهوية الموسعة، فالدستور الإيطالي خصص 27 فصلاً للإدارة المحلية وأغلبها للجهات؛

– عدم التنصيص في صلب الوثيقة الدستورية على توزيع الاختصاصات على شاكلة الدستور الإسباني والألماني وغيرهما؛

– منع تأسيس الأحزاب السياسية على أساس جهوي، وهذا لا يتماشى مع مفهوم الجهوية الموسعة، فالهيئات الحزبية مبدئياً تشكل آلية لإفراز وإبراز المصالح والتطلعات والطموحات الجهوية عبر التواجد الدائم في صلب وعمق الشأن الجهوي؛

– يستشف من الفصل 145 الذي أُفرد لولاة الجهات وعمال الأقاليم والعمالات، رغبة المشرع في تكريس الجهوية الإدارية بسلطتين، سلطة معينة وقوية، وسلطة منتخبة وضعيفة. فكان ينبغي أن تُعطى تمثيلية الدولة في الجهة للرئيس المنتخب أو لمندوب الحكومة؛

– إقرار عبارة «تنتخب مجالس الجهات بالاقتراع العام المباشر» الواردة في الفصل 135 لا تحل مشكلة الفساد الانتخابي، ولذلك كان ينبغي استبدالها بعبارة «ينتخب رئيس المجلس الجهوي بالاقتراع المباشر»؛

– تتضمن كثير من الفصول عبارات غامضة وتحتمل أكثر من تفسير، ولا شك أن ذلك سوف يفتح الباب للتأويلات غير الديمقراطية، ومنها على سبيل المثال: مبادئ التدبير الحر (الفصل 136)، مبدأ التفريع (الفصل 140)؛

– اكتفاء الفصل 137 بالنص على مساهمة الجهات في تفعيل السياسة العامة للدولة وفي إعداد السياسات الترابية، وهذا لا يساير الجهوية الموسعة المنشودة؛

– وجود مسافة شاسعة بين ما جاء به الدستور في الباب التاسع وبين المبادرة المغربية بشأن تخويل جهة الصحراء حكماً ذاتياً، التي تقدم بها المغرب إلى مجلس الأمن في 12 أبريل 2007.

وإذا كان دستور 2011 جاء مقارباً في العديد من مقتضياته للعديد من مطالب المحيط، فإن القانون التنظيمي للجهات، تدخل من جديد لتقزيم حجم السقف المحدد من طرف المشرع الدستوري، ولذلك اشتمل على عيوب شكلية وموضوعية، وهي كالآتي:

– خلو القانون من الديباجة التي تبين فلسفة الجهوية التي يروم المغرب تطبيقها؛

– تعدد أوجه التدخل التنظيمي والتنفيذي للسلطات الحكومية؛

– هيمنة الولاة على المجالس الجهوية عن طريق الوصاية المشددة على القرارات المرتبطة بمالية الجهة؛

– تكريس آليات التحكم على حساب آليات التدبير الحر بسبب تحكم الولاة في جدول أعمال المجلس واحتكارهم لتحريك المسطرة القضائية؛

– تدخل وتحكم السلطة المركزية في تعيين  المسؤولين الجهويين، وعزل الأعضاء أو توقيف أو حل المجلس الجهوي؛

– عموميات وغموض الاختصاصات؛

– غياب أي إشارة إلى نظام الحكم الذاتي المقترح للصحراء المغربية؛

– غياب اشتراط مستوى الكفاءة في عضوية المجلس الجهوي….

وإذا كان المغرب مستعد للتفاوض في كل شيء ما عدا الطابع البريدي والعلم المغربي، فإننا نفضل الجهوية الموسعة لحل القضية الوطنية، وتعميمها بعد ذلك على الجهات الأخرى، وهذا الاختيار يأتي بعد ثبوت فشل المفاوضات بين طرفي النزاع، فرغم الروح المتسمة بحسن النية التي عبر عنها المغرب خلال هذه المفاوضات، فإن الطرف الآخر ظل متشبثاً بمواقفه السابقة، ولم يتقدم بأي مقترح بنّاء يُمكّن من الوصول إلى الحل الذي يرضي الجميع.